Kam směřuje diskuse o budoucnosti EU?
V návaznosti na výsledek referenda o členství Spojeného království v Evropské unii vedoucí představitelé ostatních členských států 29. června 2016 zahájili politickou reflexi o budoucnosti EU s 27 státy. Tento proces nazývaný různými jmény – nejčastěji diskuse o budoucnosti EU, proces reflexe či „Cesta do Sibiu“ – vyvrcholí nedlouho po samotném brexitu na jaře 2019 v době kolem voleb do Evropského parlamentu. Klíčovým okamžikem by měl být neformální summit v rumunském Sibiu 9. května 2019.
Na začátku, v období těsně po referendu si mnozí dělali naděje, že Unie se změní. Mnoho komentátorů tehdy požadovalo hluboké reformy, návrat pravomocí členským státům, rozvolnění svěrací kazajky, konec velkopanské povýšenosti představitelů unijních institucí. Prognózován byl přechod k vícerychlostní integraci, větší orientace na vnitřní trh, opuštění ambic vytvářet evropský stát.
Vystřízlivění přišlo velmi rychle.
Bratislavské prohlášení a plán
První studenou sprchou bylo již úvodní jednání vedoucích představitelů EU-27 k tomuto tématu na neformálním summitu v Bratislavě 16. září 2016.
Donald Tusk sice ještě v předvečer setkání prohlašoval, že po britském referendu „jediná věc, která dává smysl, je mít střízlivé a brutálně upřímné hodnocení situace“ a volal po „realistické diagnóze důvodů brexitu“ s tím, že lídři musejí občany ujistit, že si z brexitu vzali ponaučení. Přijaté Bratislavské prohlášení a Bratislavský plán však nepřinesly ani náznak něčeho podobného.
Unie zde byla označena za „nepostradatelnou“. Vrcholem kritiky na její adresu bylo konstatování, že „EU není dokonalá“, přičemž za ním hned následoval dovětek: „ale pro řešení nových výzev, jimž čelíme, je to nejlepší nástroj, který máme“. Jinak najdeme jen nepřímou kritiku typu: „Musíme zlepšit vzájemnou komunikaci – mezi členskými státy, s orgány EU, ale především s našimi občany. Měli bychom do našich rozhodnutí vnést více jasnosti. Hovořit srozumitelně a upřímně. Zaměřovat se na očekávání našich občanů a mít dostatek odvahy postavit se zjednodušeným řešením, s nimiž přicházejí extremistické či populistické politické síly.“
Z konkrétních cílů a úkolů v Bratislavském plánu pak prosvítalo odhodlání dále prohlubovat integraci v řadě oblastí včetně bezpečnosti a obrany, migrační politiky nebo sociálních věcí.
Bílá kniha o budoucnosti Evropy
Bláhové naděje na reformu mohla snad ještě povzbudit Bílá kniha o budoucnosti Evropy, kterou vydala Evropská komise 1. března 2017. Tento dokument, kterým Komise podle svých slov mínila zahájit „otevřenou a všeobjímající diskusi s občany o tom, jakým směrem by se Evropa měla v příštích letech ubírat“, nastínil pět ilustrativních scénářů dalšího vývoje EU do roku 2025. Označeny byly jako 1) Pokračování v dosavadní praxi, 2) Pouze jednotný trh, 3) Státy, které chtějí, dělají více, 4) Dělat méně, zato efektivněji a 5) Dělat mnohem více společně.
Na první pohled by se mohlo zdát, že Bílá kniha nabídla pestrou paletu odlišných uspořádání. Někteří v tom spatřovali cosi převratného, v historii evropské integrace nevídaného. Snad by to i do jisté míry platilo, pokud bychom předpokládali, že všechny scénáře jsou míněny vážně, a pakliže bychom vycházeli jen z jejich názvů.
Při znalosti širšího kontextu a při pozornějším studiu textu Komise se nám ve skutečnosti vyjeví jen varianty dvě. První z nich, která by znamenala omezení na vnitřní trh (scénář 2), je pro Komisi nepředstavitelná a zavrženíhodná. Zbývá tak druhá (scénáře 1, 3, 4, 5), která předpokládá ve čtyřech odstínech pokračování centralizace.
Římské slivky ze stokrát recyklovaných frází
- března 2017 se vrcholní představitelé členských států EU-27 a unijních orgánů setkali na summitu v Římě, aby oslavili 60. výročí podpisu Římských smluv. Zasedání mělo být současně příležitostí k zamyšlení nad stavem Unie a budoucností integračního procesu. Bylo avizováno, že lídři mají v úmyslu představit společnou vizi pro nadcházející roky.
Přijaté Římské prohlášení je výsměchem všem, kteří očekávali něco byť jen nepatrného. Evropské politické špičky naservírovaly občanům ubohé slivky ze stokrát recyklovaných frází. Žádný byť jen vzdálený náznak uvědomění si bezvýchodnosti nynějšího modelu evropské integrace, žádné úvahy o změně kurzu. Jen spokojenost se sebou sama, plácání se po ramenou, křečovitý optimismus, bagatelizace problémů.
Uveďme několik úryvků, které vystihují ducha textu:
– „My, vedoucí představitelé 27 členských států a orgánů EU, jsme hrdi na úspěchy Evropské unie: budování evropské jednoty je odvážným a prozíravým počinem.“
– „Jsme odhodláni společně řešit výzvy rychle se měnícího světa a zajistit našim občanům bezpečnost a nabídnout jim nové příležitosti.“
– „Evropskou unii učiníme silnější a odolnější prostřednictvím ještě větší jednoty a vzájemné solidarity a dodržováním společných pravidel. Jednota je nezbytností i naší svobodnou volbou. Pokud bychom jednali jen každý za sebe, zatlačí nás dynamika světového vývoje do pozadí. Společně však máme šanci tuto dynamiku ovlivňovat a hájit naše společné zájmy a hodnoty.“
– „V nadcházejících deseti letech chceme Unii, která je bezpečná a dobře chráněná, prosperující, konkurenceschopná, udržitelná a sociálně odpovědná, Unii, která je odhodlána a schopna hrát klíčovou úlohu ve světě a ovlivňovat vývoj globalizace.“
– „Spojili jsme své síly, abychom dosáhli změny k lepšímu. Evropa je naší společnou budoucností.“
Zaznamenáníhodný je také výrok, který zazněl v projevu Donalda Tuska na slavnostním zasedání: „Buď bude Evropa jakožto politická entita jednotná, nebo nebude vůbec. Pouze jednotná Evropa může být Evropou, která bude ve vztahu ke zbytku světa svrchovaná.“
Junckerův vítr v plachtách
Dalším významným milníkem bylo výroční poselství o stavu Unie, které přednesl Jean-Claude Juncker 13. září 2017 v Evropském parlamentu. Vystoupení s podtitulem „Chytit vítr do plachet“ ukázalo, že unijní představitelé se z šoku brexitu rychle otřepali a znovu jim narostl hřebínek.
Juncker připomněl Bílou knihu z března 2017 a řekl, že nyní je třeba využít prvních závěrů z probíhající diskuse a přejít od myšlenek k činům. V odkazu na pět scénářů Bílé knihy představil vlastní scénář číslo šest – totiž „jednotnější, silnější a demokratičtější Evropu“ –, který v sobě prý zahrnuje prvky všech březnových scénářů.
Juncker načrtnul vizi Unie, kde se plné členství v eurozóně, bankovní unii a schengenském prostoru stane pro všechny normou, a vychrlil velké množství podnětů ohledně možné činnosti EU v řadě oblastí. Mezi zamýšlenými opatřeními můžeme jmenovat ideu zřízení Evropského měnového fondu a unijního ministra hospodářství a financí, sloučení funkcí předsedy Komise a předsedy Evropské rady (vznikl by tzv. „superprezident“), vyhlášení Evropského pilíře sociálních práv, vytvoření evropské obranné unie nebo využití pasarel k zavedení hlasování kvalifikovanou většinou v oblasti daní a zahraniční politiky.
Klíčovým momentem, k němuž Juncker předpokládal zakončení diskuse o reformách, byl 30. březen 2019, tj. den po brexitu, kdy bude mít Unie 27 členských států. Právě na tento den navrhl uspořádání zvláštního summitu, který by se měl konat v rumunském Sibiu. Uvedl k tomu: „Měla by to být chvíle, kdy se společně setkáme, abychom přijali rozhodnutí potřebná pro jednotnější, silnější a demokratičtější Evropu.“
Agenda lídrů
Vyšumění reformních nálad období po britském referendu bylo stvrzeno přijetím tzv. Agendy lídrů 20. října 2017. Evropská rada takto podle návrhu Donalda Tuska přijala rámcový program svých jednání o zásadních otázkách až do konce procesu reflexe na jaře 2019.
Na pořadu se objevila zejména tato témata: migrační politika, digitální Evropa, obrana, sociální politika, hospodářská a měnová unie, obchodní politika, změna klimatu, energetika, výzkum a inovace, vnitřní bezpečnost, vnitřní trh, víceletý finanční rámec, institucionální otázky (volby do Evropského parlamentu, složení Evropského parlamentu), vzdělání a kultura, strategická agenda 2019-2024, obsazení vysokých unijních funkcí.
Celá diskuse o budoucnosti EU se v podstatě rozpustila v běžném pracovním plánu, který předpokládal poklidné pokračování již dávno nastoupených projektů a trendů v širokém spektru oblastí. Naděje, že brexit může vyústit v pozitivní změnu Unie, v danou chvíli definitivně vyhasly.
Cesta do Sibiu
Do Agendy lídrů byl zanesen i summit v Sibiu. Oproti původnímu Junckerovu návrhu vidíme tu odlišnost, že bylo jednak zvoleno pozdější datum, 9. května, jednak se zde hovoří toliko o neformálním zasedání, které nebylo nijak zdůrazněno oproti ostatním klasickým či neformálním summitům naplánovaným v rámci Agendy. Na programu měly být body a) provádění agendy lídrů a b) příprava strategické agendy pro období 2019–2024.
Komise si tak jako tak začlenění summitu do Agendy vyložila jako plnou podporu Junckerova návrhu. Od této chvíle začala prezentovat Sibiu jako vrcholný okamžik diskuse o budoucnosti EU-27, kde budou přijata zásadní rozhodnutí.
Sibiu se záhy stalo téměř synonymem celé probíhající diskuse. Komise totiž začala o procesu hovořit také jako o „Cestě do Sibiu“ (angl. Road to Sibiu, fr. Route vers Sibiu, něm. Weg nach Sibiu).
Kolem summitu od počátku vyvstává řada otázek. Proč si na tomto setkání Komise tolik zakládá? Jaký konkrétní výstup může summit přinést? Co může být na jednodenním, a k tomu neformálním zasedání přijato za klíčová rozhodnutí o dalším směřování EU? Co bude následovat?
Uplynulé měsíce ze závoje tajemství mnoho neodstřihly. Dozvěděli jsme se, že zasedání se bude konat v budově radnice (Primăria Municipiului), a to je asi tak hlavní zpráva.
Čekal jsem v této souvislosti na Junckerův projev o stavu Unie 12. září 2018, ten ovšem vcelku nic zajímavého nepřinesl. To nejkonkrétnější, co Juncker řekl, bylo:
„[D]o voleb do Evropského parlamentu a do summitu, který se bude konat v rumunském Sibiu 9. května 2019, máme spoustu práce.
V Sibiu musíme přesvědčit naše spoluobčany o tom, že máme v zásadě stejnou představu o smyslu naší Unie. Evropané nemají rádi nejistotu a vágní cíle. Chtějí, aby věci byly jasné, ne nedotažené či polovičaté.
To vše je ve hře na cestě k Sibiu – summitu, který se bude konat šest týdnů po brexitu a jen dva týdny před volbami do Evropského parlamentu.“
Můj osobní tip v tuto chvíli je, že lídři nabídnou občanům v Sibiu jednak nějaké další prohlášení na způsob Bratislavského a Římského, jednak zde projednají tzv. strategickou agendu na další pětileté období, která pak bude přijata na řádném summitu v červnu. Jeden takový dokument byl přijat Evropskou radou už v roce 2014. Jmenoval se Strategická agenda pro Evropu v čase změn. Odkazuje na ní pár dokumentů Komise a Rady, jinak jde o naprosto zapomenutý dokument, o kterém pět let prakticky nikdo neslyšel.
Další milníky na cestě
Během „Cesty do Sibiu“ došlo k řadě posunů v integraci a dalším událostem, které by neměly uniknout naší pozornosti. Snažím se jim průběžně věnovat ve svých článcích. Na tomto místě bych jen stručně připomněl ty, které považuji za nejvýznamnější.
- Jednak to bylo vyhlášení Evropského pilíře sociálních práv (EPSP) na tzv. sociálním summitu v Göteborgu 17. listopadu 2017. Tento dokument, který byl přijat mimo standardní rozhodovací postupy EU, má podobu jakési nové charty, respektive rozšířeného a prohloubeného katalogu sociálních práv. Má stejnou formu, jakou měla původně Listina základních práv EU, než byla Lisabonskou smlouvou povýšena na úroveň primárního práva. Ačkoli Pilíř sám o sobě není právně závazný, měl by sloužit jako východisko pro další formování sociální politiky na úrovni EU a pro sbližování sociálních modelů členských států.
EPSP je z právního i politického hlediska velmi problematický projekt. Jeho význam a potenciální dopady by neměly být bagatelizovány poukazem na jeho povahu soft law. Precedens Listiny základních práv EU, jakož i silné nástroje, které mají v rukou unijní orgány pro jeho prosazování (tvorba sekundárního práva EU, rozhodovací praxe Soudního dvora EU, strukturální fondy, monitoring členských států v rámci evropského semestru aj.) z EPSP činí dokument, s nímž by mělo být vážně počítáno.
- Přelomovým krokem v oblasti obranné politiky bylo spuštění stálé strukturované spolupráce (PESCO) mezi 25 členskými státy, k němuž došlo 11. prosince 2017. Skupina zahrnuje země EU-27 bez Dánska a Malty. Stálá strukturovaná spolupráce v záležitostech obrany je určitou volnější obdobou institutu posílené spolupráce, který se uplatní v jiných politikách EU.
Po osmi letech od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost se tak zhmotnil jeden z jejích významných výdobytků. Jen o půlroku dříve Jean-Claude Juncker na bezpečnostní konferenci v Praze (9. června 2017) označil tento mechanismus za Šípkovou Růženku Lisabonské smlouvy, kterou je třeba probudit.
Komise rozhodnutí o zahájení PESCO uvítala s tím, že členské státy takto položily základy evropské obranné unie.
- Stalo se už pravidlem, že kdykoli se jedná o dalším posilování Unie nebo když je třeba uklidnit obavy lidí z přemíry centralizace nebo jen ukázat Unii v lepším světle, zvedají unijní orgány prapor subsidiarity. Tento přístup se uplatnil v době jednání o Maastrichtu, Amsterodamské smlouvě, euroústavě i Lisabonské smlouvě a naposledy při přípravě tzv. Renegotiation deal s Velkou Británií, kterým chtěl David Cameron uspokojit Brity před referendem. Nepřekvapí tedy, že téma subsidiarity ožilo i v rámci nynější diskuse.
Juncker vytvořil pracovní skupinu pod vedením prvního místopředsedy Komise Franse Timmermanse, která měla „velmi kriticky“ přezkoumat všechny oblasti činnosti EU, aby bylo zajištěno, že Unie bude jednat pouze v případech, kdy přináší přidanou hodnotu. Pracovní skupina měla zejména bádat nad tím, a) jak lépe uplatňovat zásady subsidiarity a proporcionality v práci institucí Unie, b) v kterých oblastech by politické rozhodování a/nebo provádění rozhodnutí mohlo být přeneseno zcela nebo zčásti na členské státy nebo definitivně navráceno do rukou členských států a c) jak do tvorby a realizaci politi EU lépe zapojit regionální a místní orgány.
Nejzajímavější byla jistě otázka, které oblasti politiky by se měly vrátit členským státům. Sám jsem byl velmi zvědavý, s čím se pracovní skupina vytasí. Nu a její závěr byl takovýto:
„Ve všech existujících oblastech činnosti EU je přidaná hodnota a pracovní skupina proto neidentifikovala žádné pravomoci ve Smlouvě nebo oblasti politiky, které by měly být zcela nebo částečně znovu přeneseny na členské státy.“
A bylo vymalováno.
Kromě toho pracovní skupina nabídla jakýsi koncept „aktivní subsidiarity“, který ovšem není o nic méně mlhavý než sám stávající princip subsidiarity. Ve zprávě jsem se nedočetl nic moc nad rámec toho, že se všichni musí víc snažit a brát subsidiaritu opravdu vážně. Nejkonkrétnějším navrženým opatřením je, aby všichni aktéři v unijním legislativním procesu (unijní orgány, vnitrostátní parlamenty) používali pro posouzení otázek subsidiarity a proporcionality jednotnou hodnotící mřížku.
Jak je zřejmé, téma subsidiarity bylo zase jednou uchopeno („použito“) tak, aby integraci nezpůsobilo nejmenší potíže a vše mohlo nerušeně pokračovat v dosavadním směru a tempu.
Abychom byli ovšem spravedliví, je třeba dodat, že Komise přece jen našla jednu oblast, která by měla být ve jménu subsidiarity vrácena členským státům. Obětním beránkem se stal letní čas, respektive příslušná unijní směrnice regulující tuto materii. Komise již navrhla zrušení směrnice. (Přijetí tohoto návrhu je poměrně pravděpodobné, i když diskuse o konkrétním znění bude ještě nějakou dobu trvat.)
- Významným jevem ve sledovaném období bylo také popotahování Polska a Maďarska ze strany unijních orgánů pod záminkou ochrany právního státu. Proti oběma zemím bylo dokonce zahájeno řízení podle čl. 7 Smlouvy o EU, které může v krajním případě vést k pozastavení hlasovacích práv; proti Polsku jej zahájila Komise, proti Maďarsku Evropský parlament.
Unijní orgány nacházejí v článku 7 SEU klíč k proniknutí Unie do oblastí, které stojí mimo její pravomoc. Poslední tance Komise a europarlamentu kolem tohoto ustanovení ukazují vzrůstající choutky těchto orgánů pro přetvoření tohoto mechanismu v bič na členské státy, který umožní Bruselu obecně vstupovat do vnitrostátní politiky a prosazovat vlastní politickou linii. Tento přístup nesmíme přijmout.
Nemyslím si, že by hrozilo, že Maďarsko a Polsko bude nakonec sankcionováno. Ohledně toho se mezi členskými státy nepodaří nalézt shodu. Ale už sám fakt, že článek 7 SEU byl poprvé aktivován, vypovídá o určitém klimatu v prostředí unijních institucí, respektive o tom, že tyto jsou nyní sebejistější a dravější než kdy dříve.
- Bylo by možné ještě dlouho hovořit o mnoha dalších prvcích skládanky – třeba o prohlubování hospodářské a měnové unie, o Dublinu IV, o Úřadu evropského veřejného žalobce (europrokuratuře), o Evropském sboru solidarity, o boji proti dezinformacím či o Junckerově účasti na Marxových oslavách v Trevíru. Myslím ale, že špatných zpráv už bylo více než dost.
Závěr
Kam tedy směřuje diskuse o budoucnosti EU?
Takto položená otázka bude ve světle právě nastíněného vývoje nejspíše některé čtenáře svádět ke stručným jadrným odpovědím, které se dobře vejdou i do dvou slov. Co do substance nebudu tento závěr rozporovat, neboť protiargumenty nenacházím. Pokusím se nicméně o shrnutí poněkud propracovanější.
Jisté je, že ke kýžené změně kurzu nedojde. Žádné reformy směrem k rozvolnění integračního celku nebudou, žádné pravomoci se z Bruselu nevrátí, arogance unijních mocipánů neustane, sny o evropském státu nevyprchají. Naopak, můžeme pozorovat, jak tyto negativní trendy mocně sílí.
Mašina integrace stojí znovu ve vyjetých kolejích a nabírá rychlost. Dvěma určujícími liniemi jsou posun směrem k „více Unie“ (tzn. pokračování centralizace, expanze činnosti Unie do všech stran) a posun doleva.
Co přesně nás čeká na konci celého procesu v Sibiu, zatím nevíme. Nejspíše to zatím nevědí ani představitelé členských států a unijních institucí. Nikdo to ani příliš neřeší. Základní směr byl totiž už dán. Udalo jej Bratislavské i Římské prohlášení, Agenda lídrů, Evropský pilíř sociálních práv, PESCO a řada dalších výdobytků posledních měsíců. Vše podstatné již bylo rozhodnuto, nyní jde jen o to, jak nepříjemné období otázek a debat po britském referendu formálně uzavřít.
Zapamatujme si jedno: Unie se prostě nezmění, a pokud ano, leda k horšímu.